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刘育锋:英国政府学徒制诉求转化为社会公共诉求的路径

作者:刘育锋   来源:《中国职业技术教育》   发布日期:2019-10-30


近年来英国政府采取了大力改革与发展学徒制的政策,通过战略性文件发布、学徒制成果宣传、基本制度设立以及整合各方力量提升学徒制质量等举措促进了相关各方达成需要改革与发展学徒制的共识,将政府诉求转变为社会多元相关者诉求。英国学徒制相关经验,对我国全面推行学徒制试点具有启示意义。

一、塑造共同目标,形成学徒制愿景共识

英国政府利用资源和制度优势,通过一系列战略性文件,大力宣扬技能开发是国家战略;通过一系列调查研究成果,向社会发布学徒制是企业提高劳动生产率和学徒获得更高收益、更好发展的培训模式,对学徒制的公共投入可以获得巨大回报。因此,学徒制发展,不仅是政府的诉求,也应该是雇主、学徒和全社会的诉求。

(一)学徒制发展,政府诉求

英国政府在多个文件强调技能和学徒制发展对国家的总体意义,政府高官也通过各种渠道强调这一观点。

英国提出学徒制改革要实现的主要目标包括“满足雇主和国家的技能需求,从而使学徒完全胜任其职业”,不仅如此,学徒制还要“使学徒完全具备可迁移技能”“扩大学徒制的参与度和社会流动性”以及“与更广泛的政府战略相适应”,为此“有助于政府的行业战略并促进更大的社会公正”等。英国政府的一些高官也经常通过一些渠道表达技能的重要性。2003年英国教育和技能部向议会提交了一份文件《21世纪技能:认识我们的潜力》报告,即“技能战略”。当时的英国首相托尼·布莱尔、教育和技能部长查尔斯·克拉克、贸易和工业部长帕特里夏·休伊特、财政大臣戈登·布朗以及工作和养老金大臣安德鲁·史密斯在报告的前言中提出,英国人的技能是“国家至关重要的财富”,因为技能有助于“企业实现竞争所需的生产力、创新和盈利能力”,有助于“提供人们想要的有质量和可选择的公共服务”。学徒制作为技能开发的一种成功模式,英国政府也多次强调其重大意义。英国教育部在2016年发布的学徒制经费文件中提出,“学徒制有益于雇主和个人,通过提高劳动力的技能有助于提高经济生产力”。为此,英国学徒制改革要“提高学徒制的质量和数量,使更多的个人有机会追求成功的职业生涯——无论这是他们在就业阶梯上迈出的第一步,还是在当前企业或行业内取得的进步”。作为公共利益的代表,英国政府和官员在很多文件中和场合内,不仅大力宣传学徒制和技能开发对国家发展的重要意义,也强调学徒制对于雇主、个人的意义,努力达成政府、雇主和学徒在学徒制改革发展中利益的一致。

(二)学徒权益保障,增强学徒制吸引力

为吸引更多人选择学徒制培训,英国出台了一系列制度,包括保障学徒权益的最低工资标准,设立高等学徒制和学位学徒制以及取消学徒年龄界限等等。

1.最低工资标准

英国规定了学徒的最低工资和作为雇员的权利。所有年龄学徒在学徒期第一年的最低工资相同,都是每小时3.9英镑。此后,按照规定,学徒有权享受国家最低工资标准,依据年龄的不同而最低工资标准不同。学徒年龄在18岁以下、18~20岁、21~24岁和25岁以上的学徒,每小时最低工资分别为:4.35、6.15、7.7和8.21英镑。学徒的正常工作时间和作为学徒制培训的时间都有权获得报酬。与其他雇员相同,学徒享有包括假期和产假在内的相同的就业权。

2.取消学徒年龄限制

1994年引入现代学徒制时,主要针对18~19岁的年轻人,聚焦国家职业资格3级(NVQ3)证书。2004年引入了2级学徒制,对3级学徒制资格进行了修订,同时取消了学徒制年龄最高限制,即25岁以上的成人能够成为学徒,这极大地扩大了学徒范围。

3.引入高等学徒制和学位学徒制

2006年引入了高等学徒制。2015年3月启动了学位学徒制,推出9项新的行业设计的学位学徒制,包括特许测量、电子系统工程、航空航天工程、航空软件开发、国防系统工程、实验室科学、核、电力系统和公共关系。引进学位学徒制目的是“扩大获得专门化职业的机会”使得更多人员可以在专门化职业就业,“帮助雇主获得最高层面所需技能以提高其业务的生产力”,进而支持企业获得“国际竞争所需的更高水平技术技能”。英国政府清楚地知道,学位学徒制的成功“取决于雇主和大学的合作”。雇主需要牵头开发学徒制标准。为支持这一工作,英国政府提供了800万英镑的发展基金,以“帮助大学和合作伙伴根据雇主的需求收集情报,并迅速制定相关条款”。学徒们将在大学和工作场所学习,不需要支付学费还能够获得报酬。与其他层级的学徒相同,学位学徒制的费用由政府和雇主共同承担。

高级和高等学徒制得到企业和学徒的欢迎。高级水平(3级)2013—2014年占学徒总数的33%,此后逐步上升,2016—2017年达到40%,到2017—2018学年达到了44%。高等学徒级别(4~7级)的学徒出现以来,一直出现快速上升态势。从2013—2014年间仅占2%,2016—2017年间达到7%,到2017—2018年达到了13%。英国政府通过政策法规,满足了学徒的基本经济需求和发展需求,还通过法规明确了学徒制的在岗培训、离岗时间比例,开发能够反映企业能力要求的标准,增强了学徒制的吸引力。

二、吸纳相关者观点,增强政策认可基础

尽管学徒制对于政府、雇主和学徒有重要意义,但学徒制发展需要合理有效的政策作保障。英国政府经常委托有关人员组成独立小组,对学徒制实施情况进行研究,以理解现状和问题,提出克服问题的建议。在对以上研究所提建议进行征求意见的基础上,形成英国学徒制政策。经过这些过程出台的学徒制政策,社会基础比较广泛,社会可接受度较高。

2001年3月,当时的教育和就业部长David Blunkett指定现代学徒制度咨询委员会在9月底之前向部长和学习和技能委员会就现代学徒制发展、促进和执行的三年行动计划提交报告。为执行这一任务,该委员会进行了研究并于2001年9月发布了《现代学徒制——工作的方式》报告。2004年底,英国政府要求利奇勋爵考虑“以最大限度地促进经济繁荣、提高生产力,并改善社会正义,技能开发的长期目标是什么”的问题, 2005年12月发布了《英国的技能:长期的挑战(中期报告)》。

2010年,当时的教育部长Michael Gove认为英国的“国际竞争对手拥有更强大的制造业”,而英国的“技术教育仍然比大多数其他发达国家弱”。为解决这一问题,他邀请艾莉森·沃尔夫教授审查19岁前的职业教育,并就“确保职业教育能够促进高等教育和就业”提出建议。沃尔夫教授在执行这一审查任务时,收到了来自个人和团体的数百份意见书。在对英国职业教育审查的基础上,于2011年发布了《职业教育审查——沃尔夫报告》。

基于英国劳动力市场不断变化、青年频繁换工作、雇主重视工作经验等社会环境分析与对职业教育体系的系统审查,沃尔夫教授提出了英国职业教育面临的若干问题以及解决问题的建议。例如,英国有许多16岁和17岁的孩子“试图找到一个真正有进步机会的课程或者一份永久性的工作,但都没有找到”。又如,“1/4到1/3的16岁后人群主要选择低水平职业资格,其中大多数几乎没有劳动力市场价值”。再如,“不到50%的学生在关键阶段4结束时(15~16岁)达到英语和数学GCSE(A*-C级)基本标准,而18岁时,这个数字仍然低于50%。”英国有“太多14~16岁的学生正在学习价值很低或没有价值的课程”,原因是“绩效表激励学校提供这些不能充分反映能力需求的资格”。

针对近年来英国学生不能很好地“了解特定选择可能产生的后果或者哪些课程和机构质量高”的问题,沃尔夫教授认为“政府责任是让每个人都能得到这些信息”,要“告诉公民真相”,即“提供准确有用的信息,以便他们能够做出相应的决定”。针对英国职业教育存在的“极其复杂和不透明”问题,沃尔夫教授认为这是因为英国在过去20多年内,注重微观管理,官僚主义成本不断增加,“中央政府重复、重叠指示,以及复杂、昂贵和适得其反的结构所致”。为此,教授提出“英国体系需要大大简化”。

沃尔夫教授认为,未来职业院校“关注学生的需求,而不是政府机构的需求”,政府要“退出微观管理”,应该“把重点放在监督和保证质量、提供客观信息等关键作用上”。报告还建议要通过拨款和问责方式的改变,解决“鼓励院校引导青年人做出容易达成的选择而不是有助于他们进步的选择”问题。此外,报告还提出,“学徒制框架完全应由SSC制定并不合适,……对框架的审查还应考虑如何提高灵活性和对当地劳动力市场和条件的反应能力。”教育部和商务创新和技能部“应根据国际上的最佳实践,审查学徒合同安排,以提高效率,控制单位成本,并减少与不增值的经纪或中间商活动相关的摩擦支出”,等等。

英国政府希望“对英格兰学徒制进行独立审查,并将此任务委托出去”。该任务“由一位高层独立的商业人士领导”“对学徒制度进行批判性审查”。英国政府提出了需要考虑的关键问题,如“学徒制的核心组成部分应该是什么”“学徒制应为谁服务”,学徒制资格“是否得到雇主的认可和重视”等等。政府要求该审查在2012年秋季完成并提交报告。2012年11月发布了《理查德学徒制审查》报告。报告在审查的基础上提出了十大建议,如“应该重新定义学徒制”“学徒制应该聚焦结果”“政府应该为获得最好的资格而设立竞赛”“测试和认证过程应该独立并受到产业尊重”,等等。

为使中小企业主“在学徒制中获得更多的控制权,并使其对中小企业需求做出更大的响应提供建议”,英国教育、商务、创新和技能部长以及继续教育、技能和终身学习部邀请杰森·霍尔特负责审查工作,就如何激励中小企业参与学徒制培训提出可行性建议。杰森先生拥有多家独立经营的中小型企业(霍尔茨集团),他还是非营利霍尔茨学院的创始人。该学院是英国唯一政府认可为更广泛珠宝行业提供培训的机构。英国政府与霍尔特先生签署协议,要求其提出如下具体建议:“改善中小企业学徒计划的推广工作,使中小企业更容易决定如何招聘学徒”“进一步加快和简化流程和现行要求,减少中小企业招聘和雇用学徒的官僚作风”;“其他可能影响中小企业学徒计划经验的因素”等。杰森·霍尔特先与大量的中小企业和其他利益相关机构进行了讨论,对91个机构进行了访谈。在此基础上,杰森·霍尔特于2012年发布了《让中小企业更容易获得学徒制:杰森霍尔特的评论》,提出了“提高对学徒制利益的认识”“中小企业从培训提供商那里获得最好的服务”,以及“学徒制计划的所有权和责任以及消除障碍”三大建议。

2013年3月,英国教育部、商务创新和技能部共同发布了《英格兰学徒制的未来:理查德评论的下一步》。包括技能部长、教育部长和商务、创新和技能部长在内的三位部长在前言中表示,“Doug Richard提出了一个令人信服的改革案例,以确保所有的学徒制都是严格的并能满足雇主的需求”,部长们同意Doug Richard对学徒制评估结果和提出的观点,表示“必须赋予雇主权力,使他们成为学徒制核心”,同意“把标准和质量提高,以提供雇主和学徒真正认可的学徒制”“雇主的声音最好不是通过代表机构来表达,而是通过他们准备支付什么来表达”。部长们还表示,为迎接Doug Richard提出的挑战,他们希望与雇主、教育工作者以及所有学徒相关人员合作,制订长期的解决方案”等。为进行学徒制改革,英国政府以研讨会和书面形式就有关问题进行了咨询。通过咨询,确认了政府支持Doug Richard观点的合理性。正如当时的技能和企业部长Mattew Hancock在《英格兰学徒制未来:执行计划》前言中提到的“这就是为什么在我们3月份发布的咨询文件中,我们证实了我们对Doug Richard推荐的以雇主为中心的方法的支持,并就如何使之成为现实征求了意见。”

2015年11月,技术教育独立小组由技能部长成立。小组的任务是“就改善英格兰技术教育质量、特别是简化目前过于复杂的系统并确保新系统提供21世纪最需要技能等行动向部长们提供建议。” 2016年4月,该独立小组完成并发布了《技术教育独立小组报告》。报告提出了一系列建议,如“虽然政府有必要设计国家的整体技术教育体系,但必须以雇主设计的标准为核心,以确保其在市场中发挥作用” “取消当前的颁证机构市场模式” “学徒制局尽早审查所有现有的学徒标准,以确保标准之间没有实质性的重叠,并且每个标准都是职业标准,而不是公司特定标准”等。很多建议也被英国政府采纳。

在现代社会,没有任何一个政府可以仅仅依靠自身的力量制定科学有效的政策和制度。英国政府在制定政策的过程中,依靠社会力量诊断问题,提出建议。在更广泛的基础上征求意见,这种注重社会力量参与学徒制决策的做法,即政府与社会多元共治,使学徒制政策实施更能被社会认可,更具有可行性。

三、明确各方职责,治理机构碎片化问题

在学徒制发展进程中,英国出现大量与学徒制相关的机构。随着改革的推进,这些机构的职责发生了变化,导致一些机构之间职责不明、关系不清、效率低下,存在碎片化问题,不能很好地发挥其在学徒制执行过程中的职责。为解决这一问题,英国政府颁布实施了《学徒制问责制声明》,明确了学徒制相关各方的职责。

由于种种原因,英国学徒制相关者多元且多变。有学者在反思英国建筑业现代学徒制发展时提出,英国“政府半官方机构数量激增”,且“持续重组和重新品牌化”,这些机构“有执行政府技能政策的职责,造成混乱,导致技能体系缺乏一致性”。此外,还存在“雇主角色的表述不清晰”问题。当雇主有多条途径可以表达它们的观点时,“问题就更加复杂了,这导致了政府半官方机构‘混乱和困惑’”。

这种机构繁杂的情况不仅在具体行业部门,在整个英格兰的正式技能体系机构也存在。有学者提出英格兰拥有大量的机构,包括“4个规划和经费拨款机构、4个监管或检查机构、5个政府部门、9个代表教育提供者的机构、10个支持机构、12个战略机构和16个独立的支持机制(Besley,2008年)”。不仅机构的数量多使系统显得复杂,而且由于机构快速变化带来的职能和制度变化进一步增加了治理的复杂性。

英国一些与学徒制相关的机构变化快速。如,学习和技能委员会2001年成立,2010年关闭;英国就业与技能委员会2008年成立,2017年关闭。行业技能委员会于2004年引入,但其职责和运行机制也发生了重大变化,等等。这些机构的快速变化,增加了英国学徒制治理的复杂性。

学习和技能委员会(LSC)是由英国商务、创新和技能部和儿童、学校和家庭部共同赞助的非行政公共机构,于2001年4月根据2000年《学习和技能法》成立。它取代了先前的72个培训和企业委员会以及英格兰的继续教育资助委员会。2006年LSC的年度预算为104亿英镑。由于“灾难性的管理不善”,2008年3月17日英国政府宣布废除LSC。LSC在运行10年后于2010年3月31日关闭,其职能由技能拨款局和青年人学习机构取代。

英国就业与技能委员会(UK)是一个由政府资助、行业主导的组织,为英国的技能和就业问题提供指导。它在行业技能发展局和国家雇主小组合并的基础上,于2008年4月成立,于 2017年3月关闭。英国就业和技能委员会是一个非行政的公共机构,向英国政府提供技能和就业政策方面的建议。一些具体的项目随着UKCES的关闭而结束,如雇主所有权资助的项目、行业伙伴关系项目和英国未来计划项目。UKCES的一些工作职责转入了其他机构,如全国范围内的雇主调查(如雇主观点调查和雇主技能调查),标准、资格和框架的制定等等。

行业技能委员会(SSCs)是由雇主领导的行业组织,于2004年引入。SSCs不以营利为目的,要与商务部门合作以提升行业的技能,还承担技能需求研究的职责。SSCs有四个关键目标,分别为:支持雇主制定和管理学徒标准;减少技能差距和短缺,提高生产率;提高行业部门员工的技能;改善学习供给。SSCs旨在通过了解其行业未来的技能需求,促进国家职业标准的制定、学徒制框架和新学徒制标准的设计和批准,并制定行业资格战略,从而实现这些目标。英国共有15个SSCs,这些行业技能委员会约覆盖英国劳动力的80%。过去,英国就业和技能委员会(UKCES)承担批准SSCs的职责。

一方面,一些机构被关闭,一些机构相关职责发生变化,另一方面,成立了新机构,如学徒制局。为理清学徒制相关机构之间的关系,英国政府吸取了有关批评意见,于2017年颁布了《学徒制问责制声明》。该声明依据学徒制有关职责和任务,如,总职责、标准开发、审查和批准、学徒制培训、评估、证书颁发、拨款等,明确了包括教育部、教育与技能拨款局、学徒制局、Ofsted(教育、儿童、服务与技能标准办公室)、HEFCE(英格兰高等教育拨款委员会)和QAA(高等教育质量保证局)等相关部门的职责,使相关职责处于一个治理框架内,围绕学徒制而相互关联,避免了相关机构碎片化问题。

四、研究并公布学徒成果信息,增强社会对学徒制发展的信心

英国对学徒制实施进行了满意度调查和相关效益研究,并及时公布有关信息,增强了相关各方对学徒制改革发展必要性的认识。

英国实施的有关调查表明,学徒们普遍对所接受的学徒制培训感到满意。2014年对学徒的一项评估表明,85%的学徒认为他们从事工作的能力得到提高,83%的学徒表示他们的职业前景得到改善。总体上,学徒们对所接受学徒制培训的满意度达到89%。不仅如此,研究表明,完成4级或以上学徒制培训的学徒们在他们的一生中平均可以多赚15万英镑。2级学徒可多获4.8~7.4万英镑,3级学徒可以多赚7.7~11.7万英镑。

绝大多数雇主也对学徒制感到满意,满意度为82%。调查表明,65%的雇主提出近期在企业完成学徒制培训的所有人员仍在为自己工作, 70%的雇主认为通过学徒制培训提高了企业的产品质量或提升了服务水平。而且,雇主对学徒培训的成本在完成后的1~2年内通过学徒生产率的提高而能够得到补偿。为此,84%的雇主计划继续提供学徒制培训,其中约1/3的雇主计划增加学徒培训人数。由于认识到学徒制的意义,83%的雇主主张实施学徒制,有40%的雇主愿意主动向其他雇主推荐学徒制。

英国政府对学徒制的实施也感到满意,因为学徒制的实施,促进了英国经济的发展。研究表明,政府对第2和第3级学徒制的每一英镑的投资,分别可以获得26~28英镑的回报。

英国学徒制受到各方欢迎的事实,在英国制造业行业得到了具体体现。SEMTA是先进制造业和工程(AME)行业的行业技能委员会,是由雇主领导的非营利性组织。工业学徒委员会(IAC)是SEMTA集团的一部分,每年对全行业学徒进行调查并发布年度报告。IAC2018报告表明,学徒制在英国先进制造和工程企业中大受欢迎。调查表明,有91%的父母支持或非常支持他们的孩子选择学徒制;85%的学徒认为他们接受的学徒培训质量好或很好;96%的工业学徒正在为注册资格而学习;79%的学徒认为得到了公平或很好的报酬;91%的学徒高兴或很高兴他们自己做出的学徒制选择;约有90%的家长会向其他的家长推荐学徒制;82%的学徒在培训结束后希望在相同企业就业;有90%的学徒表示希望未来5年内在相同行业中就业。

五、全国设立学徒制周,营造社会氛围

为庆祝并宣传学徒培训对个人、企业和更广泛经济的积极影响,使社会各界更积极参与学徒制,2008年英国设立了学徒制周,2019年是英国第十二届学徒制周。该活动由教育和技能拨款局的国家学徒服务中心负责协调。教育和技能拨款局是英国教育部的执行机构之一。

学徒制周每年主题不同,2019年的主题为“开拓道路”。学徒制周举办一系列活动,向社会介绍学徒制成果并公布学徒制改革重要举措等,包括BBC等具有影响力的电视台和社会媒体给予报告。学徒制周活动是开放的,鼓励学徒、雇主和权益相关者参加。为此,活动协调单位针对雇主、学徒和相关者参加学徒制周活动开发了专门材料,就参加学徒制周的方法、渠道,利用带有学徒制周的标识介绍学徒或雇主的经验以及通过参与学徒制培训或提供学徒制培训所获得的利益,等等。

英国学徒制周的活动,人员和机构自愿报名参加。学徒和雇主通过包括推特、博客等各种交流工具向社会介绍自己关于学徒制的切身经验和感受。这种案例性事实,配以电视台等节目的安排和政府的宣传,提升了社会对学徒制的认可水平。

六、分析与启示

英国政府从提升国家竞争力的角度,提出了改革发展学徒制以开发技能和提高生产率的诉求。同时,通过提出学徒最低工资标准、引入高等学徒制和学位学徒制、取消学徒年龄限制的措施保障学徒的经济和发展权力,使国家诉求与学徒诉求具有一致性;在执行学徒制相关政策过程中,通过委托专家、企业等相关人员与机构进行相关研究,期间进行了大量问卷与访谈,政府在吸纳研究成果的基础上形成了政策,学徒制相关政策具有较好的事实依据;英国还开展了对学徒制满意度和效益的调查研究并公布其结果,设立了专门的学徒制周,使得雇主、学徒、政府以及更大范围的相关者认识到了学徒制对于学徒、企业以及社会的价值,促进了将学徒制的政府诉求转变为社会诉求。

在推行现代学徒制或新型学徒制过程中,为使学徒制能够得到社会的认同,英国有关经验有如下启示:

第一,通过制度设计,进一步明确学徒权益。尽管我国有关文件提出了保障学徒权益要求,但一些内容并不明确。如《职业学校校企合作促进办法》第二十六条规定,企业应当“依法依规”保障学徒“基本劳动权益”,并按照“有关规定”支付报酬。学校、企业、学生三方协议要明确校企在保障学生“合法权益”方面的责任。在此,“依法依规”指的是什么“法”什么“规”,文件没有说明。按照“有关规定”支付报酬,这一“规定”指的是什么不清楚,要保障的学徒“合法权益”是什么也没有具体说明。有必要在政策性文件中进一步明确学徒权益具体内容,使相关各方明了内容并可以操作。

第二,加强对学徒制实施结果的定量研究,提供依据以说明学徒制推行不仅是政府的倡导和要求,也是学徒和企业等相关各方的要求。在推行学徒制过程中,存在学生和家长不愿意,企业不积极等问题。这一问题存在的原因多样,其中不了解学徒制意义,尤其是不了解学徒制对学徒和企业的意义是一个重要原因。我国实施学徒制的结果如何,学徒是否比没有接受学徒制培训的人们有更大收益,企业收益如何,都需要有客观且科学的数据为支撑。有必要开展深入研究,尤其是定量研究,开发能够反映学徒制成效的指标体系和研究方法,及时收集有关数据并公布成果。

第三,在政策形成与修订过程中,有必要委托第三方开展相关研究。英国在学徒制相关政策制定的过程中,委托了包括企业、专业人员等在内的第三方开展了有关学徒制具体问题的研究,包括企业对学徒资格的观点、中小企业对学徒制实施的意见、学徒制标准开发以及行业部门在学徒制体系中发挥的作用等。英国政府在吸纳很多研究报告建议的基础上形成了学徒改革政策和措施,较好地促进了学徒制的发展。学徒制涉及相关者众多,有很多内容需要深入研究和梳理,有必要委托第三方开展系统而深入研究以获得学徒制相关者真实意见与多种可选择的意见。在此基础上形成的有关政策和举措,能够使相关者有拥有感,便于政府和社会目标一致性的达成。

第四,在职业教育活动周期间,设立专门的学徒制内容。2015年5月我国启动了首届“职业教育活动周”。这一活动对于社会各界了解职业教育,形成崇尚技能的社会风气发挥了积极作用。有必要在这一活动周期间,安排学徒制内容,包括展示学徒制成果,与学徒进行对话,让参与学徒制培训的企业介绍收获等,为社会接纳进而参与学徒制奠定基础。


(责任编辑:zhaoq)

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