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治理理论视域下职业教育集团多元治理研究
作者:朱国军出自:《中国职业技术教育》发布时间:2017年08月08日

集团化办学使职业教育整合优质教育资源,发挥规模办学效益的有效措施。从职业教育集团办学现状来看,大多数职业教育集团是建立在契约之上的联合体,办学结构松散,使产教融合、校企合作停留在表层,治理问题显然已经制约了集团办学的纵深发展。为指引地方加强职业教育集团治理建设,在2014年,有政策指出,“健全联席会、董事会、理事会等治理机构和决策机制” 。继而在2015年,有文件进一步规定了职业教育集团治理建设的发展方向,“健全职业教育集团运行机制”,“建立和完善集团内部治理结构和决策机制,提升内部聚集能力,促进集团成员的深度合作和协同发展”。  

一、治理理论内涵及其价值指导

治理理论于20世纪80年代,在西方国家兴起。在治理理论主要代表人之一的詹姆斯·罗西瑙看来,治理不仅是一系列活动领域的管理机制,还是在共同目标支配的动态生成的活动,如此,作为管理主体可以是多元的,治理机制包括政府机制、非正式机制、非政府的机制,治理机制能够满足组织成员各自的需要和愿望。随着治理理论不断发展,善治的治理目标出现。治理是一个持续互动的过程,其基础是协调,协调多元主体间的利益关系成了治理的主要内容,使相互冲突或不同的利益得以调和。职业教育集团依据治理对象可划分内部治理和外部治理,本文所研究的是职业教育集团内部治理,以治理理论为理论依据,探索职业教育集团内部治理的方法和框架体系。集团化办学治理的主要内容应包括协调多元主体之间的利益关系,因此,满足职业教育集团多元投资主体的合理价值诉求,鼓励其积极参与共同治理是职业教育集团治理的内在逻辑。

二、职业教育集团利益相关者的价值诉求

政府、行业、企业、学校等多方联合组建职业教育集团,多方治理主体协同参与应是其办学的显著特征,然而在实践中教育行政部门管理责任过重,行业、企业治理缺位,形成了学校主导的一元治理模式,症结在于基于契约形成的松散型治理结构。基于产权,由利益缔结的紧密型职业教育集团,治理表现为多主体之间的利益在集团化办学内部的调整和分配。为更好协调多方利益关系,有必要厘清利益相关者的利益诉求、权利及义务。

政府机构,指参与职业教育集团办学的地方政府及教育主管行政部门。政府指导、监管职业教育集团办学,制订集团化办学相关政策能直接影响办学的发展方向与趋势,可知政府在职业教育集团办学中发挥着重要作用。因此,为充分激发职业教育的办学活力,政府有必要参与到职业教育集团办学的组建和管理。

行业主管部门,指牵头组建职业教育集团或参与职业教育集团办学的行业主管部门。行业主管部门熟悉整个行业的信息,不仅能够促进信息的沟通交流,还能整合多方优质资源,形成技术技能积累的资源聚集地,为整个行业的发展提供指导。具有行业背景的院校,因得天独厚的资源,不仅对接产业紧密,而且发展势头强劲。相应地,行业主管部门牵头或参与职业教育集团办学,必将促进产教深度融合,充分激发办学活力。

企业,指牵头组织职业教育集团或参与集团化办学的企业。企业以追求利益的最大化为目的,组建或参与集团化办学目的在于,从合作学校中获取优质的技术技能人才,与学校开展科技研发从而解决企业的技术难题,企业员工培训等利益。正是,企业的利益诉求得到满足,才会积极参与到集团化办学的内部治理。众多企业的利益交织,存在一定的冲突与矛盾,有必要合理协调与整合利益关系。

职业院校,指牵头组建职业教育集团或参与集团化办学的学校。某些学校一方面为了深化产教融合、校企合作、协同育人,提高人才培养质量,另一方面为了充分挖掘利用资源,激发办学活力,形成技术技能积累的资源聚集地,于是牵头组建职业教育集团。牵头学校希望从职业教育集团办学成员中获得办学经费、教学设备、实习实训场地以及解决就业问题等利益。参与集团化办学的学校,将职业教育集团视为校企合作协同育人的平台,希望共享集团内部资源,提升自身影响力。正是牵头学校的利益诉求得到保障,使得学院牵头组建或积极参与集团化办学。

由上可知,兼顾或实现多方主体的合理利益诉求,处理好多方关系,形成一个良性持续互动的合作伙伴关系,需要构建多元治理机制体系。

三、职业教育集团多元治理机制体系构建

从宏观层面上,现代化的职业教育治理体系涵盖了治理的架构、基本制度、法律政策保障、评价与监测等方面,相应地,现代化的职业教育集团办学的治理结构应具备治理原则、治理架构、治理机制等方面。

(一)职业教育集团治理的原则依持

职业教育集团治理,应在法治、民主的基础上明晰多方治理主体的地位、权利与责任。正如《高等教育法》第十一条规定,“高等学校应该面向社会,依法自主办学,实施民主管理”。为实现治理的现代化,职业教育集团办学应坚持依法行政、依法办学、依法治校,即依据《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等相关法律处理办学事务。职业教育集团实施民主治理,实质上是充分调动多方主体参与职业教育集团办学,将多方主体纳入内部治理结构。民主治理职业教育集团办学的要求是,尊重职业教育集团多元主体的利益诉求,确立各治理主体的地位,明确划分各方面的权利与义务。完善民主治理的决策机制,多元主体共同决定集团化办学的重大问题,既保证职业教育集团办学发展的规范性,也为治理主体协调关系提供依据,促进集团化办学目标实现。

(二)职业教育集团办学内部多元治理的架构

以职业教育集团办学的典型形式职业教育集团为突破口,探索职业教育集团办学的内部治理架构,为集团化办学治理提供参考借鉴。按照利益联结的紧密程度,将职业教育集团划分为紧密型、半紧密型、松散型,基于产权形成的利益纽带关系是紧密型的职业教育集团。职业教育集团的内部治理是多主体之间相关利益在集团化办学中的调整和分配,那么多元治理模式的架构,则是如何明确参与职业教育集团治理的各参与方的权利、义务、责任。由于内部治理主体的地位和利益诉求存在差异,他们更倾向于通过合作、互动、协商等方式维持集团化办学的管理和决策。

职业教育集团通过设立董事会、秘书处,维持内部多元治理的运行。职业教育集团办学使单一的治理结构向多元转变,为规范和制度化多元主体参与集团化办学的治理行为,实施职业教育集团董事会领导下的法人负责制,是一种自上而下的管理关系。成立权力机构职业教育集团董事会,施行民主集中制,负责制订章程,具有决策、规划、协商等权力。董事会下设行政机构秘书处,执行集团董事会的决议,管理集团化办学的日常事务。董事会和秘书处的成员由政府、行业、企业、学校等代表构成,能够保证各方的意愿和利益在职业教育集团办学发展中实现,形成职业教育集团办学的多元治理架构。

(三)职业教育集团办学内部多元治理的机制

制度建设是促进我国职业教育治理现代化的重要路径,因此,制度对于职业教育治理实践不可或缺。职业教育治理本质上是一系列有关规范教育公共权力运行的制度。制度作为上位概念,涵盖体制和机制,就职业教育集团办学而言,具体涉及集团化办学的有效运行的各种规则与具体实施机制。职业教育集团办学治理机制的完善程度,直接影响集团化办学目标的实现。依据《意见》,“职业教育教育集团应建立联席会、理事会或董事会等,健全工作章程、管理制度、工作程序,设立秘书处等内部工作和协调机构,完善决策、执行、协商、投入、考核、监督等日常工作机制”。 因此,完善的集团化办学的多元治理机制至少应建立,运行机制、协调机制、激励机制、监管机制。

1.建立健全多元治理的运行机制

将企业、行业等主体参与集团化治理行为常态化、规范化,形成一套行之有效的运行机制,为职业教育集团办学内部多元治理提供机制保障。首先,制订工作章程,健全财务管理制度,使在执行董事会决议和处理行政事务时,有章可循。其次,建立集团化办学的工作程序及日常工作机制,健全管理机制,促进集团化办学科学化、规范化。然后,建立一个有政府、行业、企业、学校行政部门、学校教师、学生等代表组成的教学委员会,充分发挥多元主体参与集团化办学治理的积极性和能动性,促进集团化办学治理民主化。

2.构建多元治理的激励机制

为解决多元治理主体参与集团化办学治理的积极性不高问题,以投入与产出为突破点,建立多元治理的激励机制。其一,建立对参与职业教育集团办学的单位或个人的奖励制度,其二,建立多元投入机制、基于产权的利益分配机制、风险分担机制,给予合理的回报,并保障多元治理主体的合法权益;再者,优化整合职业教育集团办学的内部资源,建立内部资源共享与交换机制,有效促进资源配置。

3.不断完善多元治理的协调机制

为有效整合各方优势,形成办学合力,协调和满足各方的合理利益,应完善多元治理的协调机制。多元治理主体在集团化办学过程中,利益交织与博弈,增加了治理的复杂性,一定程度上制约了集团内部的资源整合能力。寻找诸多利益博弈的平衡点,而且多元主体经多次利益博弈后,也希望建立基于利益纽带的合作伙伴关系,进行良性互动,那么制度化合作伙伴关系,建立多元治理的协调机制尤为必要。多元治理的协调机制的建立,应包括多元治理主体参与集团化办学的决策与管理机制、利益诉求表达机制、利益分配与保护机制。如此,基于利益协调的治理机制,将紧密职业教育集团成员之间的合作关系,促进集团内部治理的可持续运行。

4.建立健全多元治理的监管机制

建立健全多元治理的监管机制,监管集团化办学的人才培养和办学过程,是规范和促进集团化办学治理的关键举措。通过对集团化办学治理的监督、管理、评价,不仅发现治理存在的问题,还可以提升集团化办学质量。建立健全职业教育集团办学的多元治理监管机制的核心,在于促进治理与监管分离,引入社会第三方专业组织机构承担监管,保证监管的独立、专业。同时,在集团化办学治理的监管上,强调多元治理主体参与,行业、企业、用人单位及教师、学生家长等都有监管的话语权。

四、职业教育集团现代化治理的对策与建议

在现有政策法律支持下,建立多元的治理模式,以制度化形式推进治理的规范化、法治化,鼓励多元主体积极参与,能够有效应对职业教育集团办学治理中存在的突出问题,进而促进职业教育治理的现代化。

(一)完善相关政策法规,提供出台和完善职业教育集团办学相关的政策法规,为集团化办学治理提供政策支持,更为多元主体积极参与集团化治理提供制度保障

提升集团化办学的治理能力,促进职业教育治理的现代化,需要做好以下几方面:一是创造职业教育集团办学治理的法治环境。从集团化办学制度创新的制度需求为出发点,制订职业教育集团办学和管理的相关法规,不断修改、完善,为集团化办学治理提供法治基础。二是出台鼓励多元主体参与集团化办学治理的相关政策法规。将鼓励多元主体参与集团化办学的相关内容,纳入国家政策、职业教育法、校企合作促进条例等。三是制订指导职业教育集团办学的政策文件。通过制订多元主体参与集团化办学治理的行为规范、多元治理主体的权责及义务的法律法规,以制度形式协调多元主体的关系。有的学者提出,在《职业教育法》修订时,应明确职业教育治理的相关问题,特别是职业教育治理参与主体的职责、基本制度、学校办学自主权等。

(二)完善治理相关规章制度,推动治理行为规范化

从微观着眼,完善和优化集团化办学多元治理模式下的规范制度体系,激励和管理集团化办学,促进实现集团化办学目标。制度是开展集团化办学治理的重要手段,规定多元治理主体的权责及利益分配,从而为集团化办学提供行为准则和办事规程。其一,职业教育集团,使章程体现各方的意愿和利益。其二严格遵循章程办事,依据行为准则和办事规程有序开展职业教育集团的办学和管理。积极发挥多元治理主体作用制订章程,从工作内容、多元治理主体的权利及义务、组织机构及运行、资金管理等方面对集团化治理进行详细规定,明确了集团化办学的指导思想、目标与实现形式。

(三)搭建信息化交流平台,促进信息资源共享

面对面的交流已经难以适应集团化多元治理的发展需求,便捷对话的诉求及资源共享的需要对职业教育集团治理的信息化平台建设提出了新要求。其一,为避免多元治理主体的孤岛现象,建立诸如对话平台、微信平台、信息联络员平台、数据共享平台等信息化平台,实现职业教育集团办学各主体间的不同信息资源的对接与共享。其二,建立集团化办学的基本数据平台,如职业教育集团的学生信息数据库、师资数据库、办学基本条件数据库等,深度开发和挖掘数据,能够为集团化办学内部治理主体的业务管理提供参考和决策支持,还可以实现对集团化办学发展的监测和管理。

(责任编辑:毕艳莉)
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